I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo se aboca a determinar si más allá del reconocimiento de los principios de organización administrativa en las leyes peruanas de desarrollo constitucional, existe un reconocimiento de estos por parte del Tribunal Constitucional en tanto intérprete máximo de la Constitución.

La relevancia de dicha tarea radica en que no resulta sencillo identificar una definición de los referidos principios en las normas que los recogen , lo cual puede devenir en interpretaciones contradictorias de los mismos, pudiendo derivar incluso en conflictos o contiendas de competencia por parte de las unidades territoriales del Estado peruano.

Para cumplir con el mencionado objetivo, se aborda como cuestión previa un esbozo de lo que debe entenderse por organización administrativa y su adopción por el ordenamiento jurídico peruano. Ello permitirá identificar si los principios son reconocidos en su totalidad o tan solo de manera parcial o si, por otro lado, éstos han sido confundidos, fusionados, o disgregados en otros sub principios.

Seguidamente, se recogen las definiciones de los principios de coordinación y cooperación aportados por la doctrina iberoamericana con la finalidad de determinar si el Tribunal Constitucional se ha pronunciado al respecto, así como para reconocer si ha establecido definiciones o líneas de interpretación de lo que debe entenderse por cada uno de ellos o, si por el contrario, no existe una definición a nivel constitucional de los principios que inspiran la organización administrativa del Estado peruano.

II. CUESTIÓN PREVIA: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La Administración Pública es una organización del poder público que actúa con potestad administrativa . Esta definición propuesta por ABRUÑA siguiendo a MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ tiene como base una concepción subjetiva de la Administración que bien identifica CASSAGNE cuando afirma que se trata de “un complejo organizacional o un conjunto de organizaciones que tienen un mismo fin institucional – servir con objetividad los intereses generales- y que responden a unas características comunes.”

En tanto organización, la Administración se encuentra constituida por estructuras ordenadas cuyos elementos institucionales, normativos, materiales y personales se encuentran orientadas a una finalidad común, a saber, el interés público.

La organización de la Administración Pública se asemeja a la organización de una entidad privada, por ello ha sido objeto de estudio a nivel multidisciplinario, resultando el enfoque jurídico el relevante a efectos del presente trabajo .

Bajo esta premisa, la organización administrativa puede entenderse en palabras de SÁNCHEZ MORÓN como aquél complejo de estructuras regidas por nomas jurídicas de obligado cumplimiento, que determinan su estructura y sus relaciones internas, normas que producen efectos jurídicos y cuya infracción tiene también consecuencias jurídicas .

Sin embargo, ha de tenerse presente que la relación entre las estructuras orgánicas que comprenden a la Administración Pública dependerá del sistema político de cada país. A tales efectos cobra importancia la separación de poderes y el sistema de gobierno que cada país adopte. Así, por ejemplo, en el caso peruano el Artículo 43 de la Constitución Política de 1993 ha establecido que el gobierno es unitario, representativo y descentralizado, siendo además que su organización se sustenta en el principio de separación de poderes.

La concreción de la referida norma constitucional acerca de la organización administrativa se encuentra desarrollada en la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización (en adelante, LBD), la cual describe los niveles de gobierno existentes en nuestro país, asimismo establece la finalidad, principios objetivos y criterios generales del proceso de descentralización, regula la conformación de las regiones y municipalidades, fija los tres niveles de gobierno y regula las relaciones de gobierno en sus diferentes niveles.

A continuación, se analizarán los principios que orientan la organización administrativa del Estado peruano reconocidos a nivel legal y reglamentario, para posteriormente identificar su tratamiento por parte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de manera que permita extraer conclusiones acerca del estado de la organización administrativa en el país.

III. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Para poder entender los principios que inspiran la organización del Estado, resulta de primer orden comprender que éste no constituye una realización eterna, sino que se reconoce como tal recién a partir de la Paz de Westphalia en 1684 . Al respecto, JELLINEK sostuvo que los principales elementos constitutivos del Estado así entendido eran el pueblo, el territorio y el poder “soberano”.

El maestro alemán entendía al pueblo como aquella colectividad de personas vinculadas al Estado por nexos de nacionalidad, siendo, además, el titular del Poder Constituyente. Por otro lado, respecto del territorio, afirmaba que tenía una doble significación jurídica en la medida que conlleva el sometimiento al poder de todos los que se encuentran en un territorio (sentido positivo), pero a la vez implica que ningún otro poder puede inmiscuirse en su ámbito (sentido negativo). En cuanto al poder soberano, en cambio, sostuvo -siguiendo en esto a HAORIOU- que constituye poder público, sin carácter fiscal, que es por esencia descentralizado.

Puede afirmarse, por tanto, que la descentralización constituye un elemento esencial del poder cuyo reconocimiento ha permitido la evolución del concepto de Estado y ha determinado nuevos enfoques en la organización administrativa del mismo , según se precisa a continuación:

1. En cuanto a la evolución del Estado

Una de las primeras formas que adoptó el poder fue el centralismo absoluto, representado por el Absolutismo monárquico, propio de la Europa medieval, en la cual la figura del soberano real personificaba todos los poderes estatales.

Con el paso del tiempo, sin embargo, se ha podido evidenciar que los Estados que han sido o los que serán, no han sido totalmente centralizados ni descentralizados. Ambos extremos resultan imposibles. Por una parte, mientras un Estado absolutamente centralizado implicaría que incluso la última decisión organizativa fuera tomada por la corona , por otro, una situación de extrema descentralización conduciría a la creación de nuevos estados.

2. En cuanto a la separación de poderes

Si se entiende a la descentralización como una división vertical del poder, se advierte que ella precisa o presupone la realización de una descentralización previa: la descentralización horizontal. Sobre la base de esto es posible sostener que la separación de poderes constituye aquél principio en virtud del cual el poder que radicaba en la monarquía se distribuya en 3 poderes -ejecutivo, legislativo y judicial- de manera que continúe en un mismo estrato sin recaer en una sola persona.

Sobre la base de lo señalado, se han reconocido en Derecho peruano, entre otros, a los principios de coordinación y de cooperación como rectores de la organización administrativa del Estado peruano tomando como punto de partida el carácter unitario, representativo y descentralizado de su gobierno que la Constitución Política de 1993 le atribuye.

3.1. EL PRINCIPIO DE COORDINACIÓN

A diferencia de la Carta Magna española, la Constitución Política del Perú de 1993 no ha recogido expresamente al principio de coordinación. Sin perjuicio de ello, es posible advertir su inclusión respecto de las relaciones entre los órganos autónomos constitucionales que conforman el Sistema Nacional Electoral, así como en lo referido a las relaciones entre gobiernos regionales.

Sobre el primer punto, el Artículo 177 de la Constitución señala:

“Artículo 177.- El sistema electoral está conformado por el Jurado Nacional de Elecciones; la Oficina Nacional de Procesos Electorales; y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Actúan con autonomía y mantienen entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con sus atribuciones.”

Por su parte, el Artículo 190 precisa:

“Artículo 190.- Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.

El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales.

Mediante referéndum podrá integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.

La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como los incentivos especiales, de las regiones así integradas.

Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos.”

Aun cuando es posible afirmar el reconocimiento constitucional del principio de coordinación, dicha condición no resulta suficiente para practicar una definición de este, máxime si se tiene en consideración que, en tanto carta de derechos y freno del poder, una Constitución tiene vocación de generalidad, por lo que sus disposiciones son genéricas cuando no abstractas, de modo tal que precisan de interpretación o desarrollo a nivel legislativo.

Por ello, es menester revisar la legislación de desarrollo constitucional a efectos de cotejar el desarrollo del principio en normas infraconstitucionales.

3.1.1. El principio de coordinación en la legislación

En primer término, la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE), ha previsto en su Artículo 5 que las relaciones entre este poder con los gobiernos regionales y locales deben sustentarse en relaciones de coordinación, sin embargo, la norma en comentario no contiene una definición del principio ni las atribuciones y cargas que este conlleva. Por tal razón, puede señalarse que del texto de la LOPE no puede desprenderse una definición del principio de coordinación.

En cuanto al texto de la LBD, ésta hace múltiples referencias al deber de coordinación entre los distintos niveles de gobierno, estableciéndolo incluso como parte de las funciones de los titulares de los gobiernos regionales y locales. A mayor abundancia, en su Artículo 49 refiere explícitamente que los tres niveles de gobierno mantienen relaciones de coordinación en forma permanente y continua; pero, de manera similar a lo que ocurre con la LOPE, no contiene una definición legal del principio que, a su vez, no es pasible de ser abstraído del texto de la norma.

Contrario a lo que ocurre con la LOPE y la LBD, la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM) y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (en adelante, LOGR), además de reconocer el deber de coordinación de las municipalidades y los gobiernos regionales entre sí y con otros niveles de gobierno, precisan los ámbitos en los cuales deben efectuarse dichas coordinaciones. Así, por ejemplo, ambas normas precisan las competencias compartidas que deben ser objeto de coordinación con otras Administraciones e incluso, en algunos casos, establece las técnicas e instrumentos para tal cometido.

Puede apuntarse, por tanto, que la legislación peruana reconoce expresamente el deber de establecer relaciones de coordinación y los mecanismos para llevarlos a cabo, sin embargo, no acota una definición legal del principio, por lo cual su interpretación queda sujeta a la exégesis de los operadores jurídicos.

3.1.2. El principio de coordinación en la doctrina

Como se ha puesto de manifiesto en apartados previos, la doctrina peruana no es prolífica en cuanto al análisis de los principios de organización administrativa, salvo contadas excepciones. Al respecto, resulta relevante destacar el trabajo de BACA MERINO acerca las relaciones de coordinación en el ámbito municipal.

Sobre el particular, sostiene el autor que “el uso de los instrumentos en que se concreta la colaboración, a través de las relaciones de coordinación y cooperación contribuye a reducir la conflictividad, especialmente en el caso de las competencias compartidas, siendo conveniente generar una tendencia a su ejercicio armonioso, compatibilizando la autonomía de las instancias de gobierno descentralizadas y la unidad del Estado.”

Por otro lado, resulta importante la definición practicada por SÁNCHEZ MORÓN, quien parte del texto constitucional español para definir al principio de coordinación en los siguientes términos:

“La coordinación es un principio más flexible, aplicable tanto en el interior de una misma organización como en sus relaciones con Administraciones distintas y autónomas que persigue, en palabras del Tribunal Constitucional, la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción conjunta de autoridades y unidades administrativas.”

Asimismo, agrega el maestro español la característica que permite distinguir a las relaciones de coordinación con las relaciones de cooperación cuando señala:

“(…) hablamos de coordinación en dicho sentido propio cuando un órgano o Administración, que coordina, adopta una decisión de obligado cumplimiento para otros u otras, las coordinadas, sin merma de su respectiva autonomía. La facultad de coordinación, que limita o condiciona en parte el ejercicio de esta autonomía, conlleva un cierto poder de dirección. (…)”

En base a lo señalado, podemos adoptar una postura y determinar que el principio de coordinación es aquél principio de organización administrativa en virtud del cual una Administración de cualquier nivel de gobierno se encuentra en la obligación de adoptar decisiones respecto de competencias generalmente compartidas con la finalidad de armonizar el ejercicio de sus funciones y cautelar el interés común.

3.2. EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN

De manera contraria a lo que ocurre con el principio de coordinación, y similar al caso español, la Constitución Política del Perú de 1993 no hace referencias explícitas al principio de cooperación o colaboración.

Sin perjuicio de lo señalado, es preciso analizar su reconocimiento a nivel de las leyes de desarrollo constitucional:

3.2.1. El principio de cooperación en la legislación

En el caso de la LOPE, el Artículo V del Título Preliminar dispone que las entidades del Poder Ejecutivo cooperan de manera continua y permanente con los Gobiernos Regionales y Locales en el marco de la ley y la Constitución. Al respecto, podemos afirmar que la facultad de cooperar se encuentra reconocida por la legislación peruana, cuando menos para el nivel de gobierno central .

Por otro lado, de acuerdo con el texto de la LBD, en términos similares que, para el caso de las relaciones de coordinación, se establece que el gobierno central y los gobiernos regionales y locales mantienen relaciones de cooperación y apoyo mutuo, en forma continua y permanente, dentro del ejercicio de su autonomía y en el marco de sus funciones. Como puede verse, la norma reconoce de manera explícita la posibilidad de entablar relaciones de cooperación o colaboración entre las Administraciones de los tres niveles de gobierno.

Por lo que corresponde a la LOM y LOGR, ambas normas contemplan la posibilidad de sostener relaciones de cooperación e inclusive de fomentar las mismas entre los órganos que se encuentran a cargo de los gobiernos regionales y municipales.

En atención a lo señalado, se desprende que aun cuando la Constitución Política del perú de 1993 no reconoce de manera explícita el principio de cooperación o colaboración, este sí se encuentra incluido dentro de los textos normativos de desarrollo constitucional.

3.2.2. El principio de cooperación en la doctrina

Con relación al principio de colaboración, BACA MERINO sostiene que éste constituye una exigencia del Estado descentralizado que demanda un marco general de cooperación en todo nivel de gobierno, según se muestra a continuación:

“(…) resulta necesario implantar en nuestro Estado descentralizado un marco general de colaboración que tiene que estar presente en las relaciones entre los distintos niveles de gobierno, con incidencia en este caso en el nivel local, propiciando de este modo que dichos niveles se complementen y apoyen en busca de las soluciones más eficaces posibles respecto a las tareas que comparten, y a su vez cumplan de manera adecuada las atribuciones otorgadas a cada uno de ellos, lo cual comprende el respeto a los títulos competenciales respectivos. (…)”

En sentido similar se ha pronunciado SÁNCHEZ MORÓN cuando afirma que “el principio de cooperación o colaboración entre Administraciones no se recoge expresamente, a diferencia de los anteriores, en ningún precepto constitucional. No obstante lo cual, se considera inherente a un Estado descentralizado, por lo que se añade a los anteriores por la legislación administrativa general.”

Asimismo, precisa el maestro español:

“Este principio postula la ayuda mutua entre Administraciones diferentes en el ejercicio de sus respectivas competencias, para alcanzar fines de interés común y facilitar el servicio a los ciudadanos. (…)”

Por su parte, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ advierte que existen ciertas consideraciones que se deben tener en cuenta a efectos de entablar relaciones de cooperación, cuando señala lo siguiente:

“Solo se puede cooperar y solo tiene sentido la cooperación si previamente hay unos sujetos con cometidos bien predeterminados que podrán plantearse y llevar a cabo ese operar juntos de una u otra manera en que toda cooperación consiste, a partir precisamente de sus propias competencias y teniendo en cuenta las de los otros.”

Adicionalmente, debemos acotar que las modalidades de cooperación no se encuentran legalmente tasadas y, en opinión de SÁNCHEZ MORÓN, no tienen por qué estarlo, sin perjuicio de que la norma recoja las más importantes o usuales.

Sobre la base de lo señalado, es factible adoptar una postura y precisar que el principio de cooperación es aquél inherente al proceso de descentralización que requiere de dos o más Administraciones con objetivos determinados y comunes, de modo tal que puedan emplear técnicas de naturaleza procedimental, de asistencia, orgánicas o convenios interadministrativos para la consecución conjunta de sus fines en el marco del respeto de sus correspondientes autonomías.

IV. EL RECONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO

Una vez que se ha esclarecido el reconocimiento constitucional, legal y doctrinal de los principios de cooperación y coordinación, corresponde analizar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional de manera que permita determinar la existencia de criterios uniformes acerca de lo que debe entenderse al hacer referencia a cada uno de los referidos principios.

4.1. Expediente 00007-2010-PI/TC

En el fundamento jurídico 15 de esta sentencia, el Tribunal Constitucional advierte que “para la implementación de cualquier proyecto, medida o plan de desarrollo destinado a la protección del ambiente (…) necesariamente debe verificarse que el diseño se encuentre acorde con la política nacional establecida por el gobierno central para dicho sector (…) por lo que en materia de competencias compartidas resulta necesaria la coordinación y cooperación entre las diversas autoridades, para efectos de no emitir normatividad ni actos administrativos que afecten las competencias de cada estamento.”

Conforme se aprecia, el Tribunal Constitucional no practica una definición de los principios, sin embargo, resuelve sobre la base de las notas características de estos. En otras palabras, podemos señalar que realiza una interpretación del texto constitucional en virtud de la cual advierte las consecuencias jurídicas del incumplimiento o contravención de las relaciones de coordinación y cooperación en el caso concreto.

4.2. Expediente 0001-2013-CC/TC

En el fundamento jurídico 30 de esta sentencia el Tribunal Constitucional, luego de analizar las leyes de desarrollo constitucional previamente analizadas en el presente trabajo (LOPE, LBD, LOM, LOGR) extrae la siguiente conclusión:

“30. De las disposiciones normativas antes mencionadas se desprende que las acciones de coordinación o armonización desplegadas por las municipalidades provinciales con las municipalidades distritales o provinciales contiguas, en el maco del ejercicio de una función de naturaleza compartida como es la ejecución de una obra de infraestructura de carácter multidistrital, deben ser desarrolladas en forma permanente y continua a efectos de que se pueda obtener el máximo beneficio a favor de la población.”

Del texto citado se aprecia que el Tribunal Constitucional practica una definición de las relaciones de coordinación en la medida que las califica como funciones armonizadoras de carácter permanente y continuo orientadas a satisfacer el interés común.

4.3. Expediente 00001-2013-PI/TC

En el fundamento jurídico 13 de la sentencia en comentario, el Tribunal Constitucional parte de los conceptos básicos de descentralización para determinar las técnicas de coordinación que se pueden emplear por Administraciones de diverso nivel de gobierno. Al respecto, ha expresado lo siguiente:

“13. Así las cosas, no parece haber duda de que la competencia para regular el servicio público de transporte de personas es de naturaleza compartida entre el Gobierno nacional y los Gobiernos regionales. Una competencia es compartida cuando en ella ‘intervienen dos o más niveles de Gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel’ 8artículo 13.2 de la Ley 27783, de Bases de la Descentralización, desarrollado en el fundamento 6 de la STC 0008-2011-PI/TC). Se trata de encargar a dos o más niveles de Gobierno la regulación de na materia, pero asignándose a cada uno de ellos una función constitucional específica, a fin de que su ejercicio sea realizado de manera coordinada. Por ejemplo, mientras que el Gobierno nacional se le suele encargar la función de planificación de la política sobre un determinado sector, a los Gobiernos regionales o locales les corresponde la ejecución de tal política, debiendo además fiscalizar su cumplimiento.”

Conforme se desprende de las sentencias analizadas, es posible sostener que el Tribunal Constitucional no ha establecido un concepto uniforme de los principios de coordinación y de cooperación, sino que, por el contrario, se ha valido de las notas características de ambos para resolver en el caso concreto, lo cual no sería objeto de observación sino porque al no contar con una definición producto de la interpretación de las normas constitucionales, dichos conceptos se encuentran en riesgo de ser modificados por una interpretación distinta.

V. CONCLUSIONES

1. El principio de coordinación se encuentra expresamente contemplado en la Constitución, mientras que el principio de cooperación es conocido y analizado como consecuencia del proceso de descentralización reconocido en la Carta Magna de 1993.

2. El principio de coordinación impone actuaciones de obligado cumplimiento, mientras que la cooperación se encuentra supeditada a la decisión de la Administración que intenta colaborar con otra.

3. Los principios de coordinación y cooperación se encuentran reconocidos a nivel legislativo y doctrinal, sin embargo, a nivel jurisprudencial tan solo el principio de coordinación se encuentra reconocido por el Tribunal Constitucional.