I. Introducción

En el ordenamiento peruano, la potestad de imponer sanciones contra los funcionarios y servidores públicos, en tanto manifestación del ius puniendi del Estado, se realiza a través de los procedimientos disciplinarios y de los procedimientos sancionadores por responsabilidad funcional.

En el primer caso, como bien afirma LORENZO DE MEMBIELA, se sanciona a los funcionarios que turben el orden interno de la organización administrativa del Estado mediante la comisión de faltas que impidan el correcto funcionamiento de esta. 

En estos casos, el procedimiento sancionador tiene como fundamento la vinculación del servidor público que comete la infracción con la entidad a la cual pertenece y que es la que lo sanciona. Dicho vínculo, podrá variar en el caso concreto atendiendo al régimen jurídico bajo el cual el servidor ingresó a la función pública.

En el segundo caso, en cambio, se sanciona por la comisión de faltas graves y muy graves que comportan contravención al ordenamiento jurídico administrativo, así como a las normas internas de la entidad a la que pertenecen. Cabe resaltar en este extremo que la instrucción y sanción procede sin perjuicio de que el vínculo laboral o contractual del servidor se encuentre vigente o no.

Puede verse, por tanto, que aun cuando ambas parten del ius puniendi del Estado, los regímenes sancionadores disciplinario y funcional se orientan a finalidades distintas pero conexas. En general, sin embargo, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos persigue afectaciones al funcionamiento eficaz (disciplinario) o eficiente (funcional) del Estado.

II. El régimen de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos

1. Aproximación a una definición de la potestad disciplinaria 

La doctrina ha presentado definiciones de potestad disciplinaria diversas en forma, pero idénticas en fondo . Principalmente, la identifican como el sistema jurídico dirigido a sancionar el incumplimiento de deberes derivados de la relación del servidor con el aparato administrativo. 

Para SANTAMARÍA PASTOR, la potestad disciplinaria debe entenderse en los siguientes términos:

"Es una potestad correctiva interna, consecuencia necesaria de la jerarquía y de la potestad de organización, propia de cualquier organismo."

En un sentido similar, MUÑOZ MACHADO describe a la potestad disciplinaria de la siguiente manera:

"La potestad disciplinaria es correlativa a la potestad de mando derivada de la necesidad que tiene la Administración de evitar que puedan prevalecer actos contrarios a los por ella dictados y su finalidad es la restauración del orden jurídico perturbado."

En suma, podemos señalarla como un haz de facultades de la Administración en virtud de las cuales impone sanciones a aquellos servidores, con las particularidades de sus regímenes laborales o contractuales,  que alteren el orden interno de su organización a través de la comisión de faltas que impiden su correcto funcionamiento.

2. La introducción de la responsabilidad funcional

La responsabilidad funcional es aquélla derivada del incumplimiento o transgresión de normas jurídicas que regulan la función pública por parte de los sujetos objeto de control.

De acuerdo con MORÓN URBINA, puede definirse en los siguientes términos:

"La responsabilidad de los funcionarios o servidores del Estado por los actos administrativos o funcionales realizados con inobservancia o violación de las normas jurídicas, vinculadas a la ejecución de los presupuestos del Sector público y la gestión y utilización de los recursos o bienes públicos."

En el ordenamiento peruano, aun cuando desde la década de los 70 se introdujeron referencias normativas a la responsabilidad funcional, ésta recién fue introducida de manera expresa a través de la Ley 29622 y su reglamento aprobado por Decreto Supremo 023-2011-PCM (derogado por Resolución de Contraloría Nº 100-2018-CG de abril de 2018), que modificaron la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, cuyo ente rector es la Contraloría General de la República.

Con todo, las razones por las cuales se recomendó introducir la responsabilidad administrativa funcional fueron expuestas por la Contraloría General de la República ante la Comisión de Fiscalización y Contraloría del Congreso de la República sobre la base de los siguientes hechos:

- Las falta de implementación o implementación deficiente de las recomendaciones formuladas por los órganos de control a las entidades.

- Ausencia de un procedimiento uniforme que permita sancionar a los servidores independientemente de su vínculo o régimen laboral o contractual con la entidad.

- Falta de imparcialidad en los procedimientos disciplinarios en tanto es la propia entidad la que sanciona al servidor.

En conclusión, se afirmó que la potestad disciplinaria resultaba insuficiente y que generaba riesgo de impunidad ante la comisión de infracciones por parte de los servidores públicos.

3. La distinción entre responsabilidad administrativa disciplinaria y responsabilidad administrativa funcional

Es posible identificar las siguientes diferencias entre ambos tipos de responsabilidad:

Sin perjuicio de lo señalado en el cuadro precedente, debemos mencionar que la última diferencia, reconocida inclusive a nivel legislativo, resulta, cuando menos, confusa. Esto es así porque ambos regímenes se orientan a la protección del uso y gestión de los recursos o bienes públicos y, por consiguiente, a la protección de la entidad.

3.1. Autonomía de responsabilidades

A nivel doctrinal y normativo se ha optado por diferenciar entre la responsabilidades disciplinaria y funcional sobre la base del control del ejercicio de la función y considerar que ambas son autónomas.

Sobre la base de la teoría de las relaciones de sujeción especial de los servidores públicos, IVANEGA sostiene lo siguiente acerca de la autonomía de las responsabilidades:

"Cada una de las responsabilidades a las que está sujeta el personal público (penal, disciplinario, patrimonial, civil y en algunos supuestos política), protege distintos bienes jurídicos y tiene objetivos diferentes, en consecuencia, deben respetarse sus ámbitos de aplicación, sus procedimientos y procesos."

En caso peruano, conviene tomar en consideración lo manifestado por GARCÍA COBIÁN, quien sostiene que ambas potestades deben analizarse desde el enfoque de la protección de bienes jurídicos distintos.

Por su parte, la normativa sostiene que la autonomía de responsabilidades persigue el aseguramiento de la eficacia de la sanción administrativa funcional.

3.2. Postura del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas

A nivel administrativo, el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República ha establecido que ambas responsabilidades son distintas y autónomas sobre la base de que la responsabilidad disciplinaria deriva del poder de dirección de un “Estado empleador”, conforme señala en el fundamento 2.2 del Acuerdo Plenario Nº 01-2013-CG/TSRA que se cita a continuación:

"2.2. En ese sentido, como consecuencia de la subordinación en las relaciones de trabajo, el Estado, cuando actúa como empleador conforme lo prevé la Ley Nº 28175, goza de un poder de dirección, siendo una de sus manifestaciones, el poder disciplinario, en virtud del cual puede iniciar procedimientos para determinar y aplicar las medidas disciplinarias que corresponda en razón de la inconducta del trabajador, siendo que la finalidad de la sanción es castigar la transgresión, en ejercicio de sus funciones, de determinadas disposiciones que rigen el correcto desempeño de las actividades que realizan los trabajadores que prestan servicios para el Estado como empleador."

Consideramos que en la medida que el Artículo 262 del TUO de la Ley 27444 lo permite, resultaría factible aplicar sanciones por los diferentes regímenes de manera independiente.

Sin embargo, como bien apuntan algunos autores como LIZÁRRAGA GUERRA, la norma no impone una obligación al operador jurídico para identificar y analizar la triple identidad (sujeto, hecho y fundamento), lo cual genera el riesgo de una aparente bis in ídem. Dicha situación, en palabras de BOYER, responde a la falta de puentes e hilos fronterizos entre ambos regímenes.

En otras palabras, aun si ambas responsabilidades se pueden determinar de forma autónoma, no existe garantía de que su aplicación resulte del análisis de triple identidad, sino que se da por sentado que estas nunca podrán coincidir, lo cual resulta, cuando menos, objeto de cuestionamiento.

Finalmente, podemos señalar que, a pesar de existir análisis a nivel doctrinal, normativo y jurisprudencial, no existe hasta el día de hoy una distinción absoluta entre ambos regímenes de responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, lo cual, como sostiene BOYER, ha logrado un efecto inverso al perseguido por la norma, en tanto el servidor actúa obedeciendo al temor de ser sancionado, más que a su deber de vinculación al principio de juridicidad.